采購需求在《政府采購法》和《政府采購法實施條例》均是泛泛的提了一句，沒有明確的對其進行定義，反映到政府采購管理實踐，就忽視了對采購需求的管理?！敦斦筷P于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》（財庫〔2016〕205號）和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）里，對采購需求應該包含哪些內容進行了較為詳細的約定。2021年7月實施的《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號，以下簡稱22號文）進一步明確了采購需求的定義和具體內容，“采購需求是指采購人為實現(xiàn)項目目標，擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求”，說明監(jiān)管部門在逐步探索更加科學合理的政府采購管理方式，從關注過程管理轉向同時關注前端“需求管理”和后端“履約、績效管理”。
采購需求不夠科學合理導致的弊端
容易引起質疑投訴，嚴重影響采購效率。綜合一下各級財政主管部門公開發(fā)布的投訴處理決定書，結合筆者在政府采購一線多年的工作經驗，質疑投訴兩大重災區(qū)：一是對技術參數的質疑；二是對評標方法的質疑。
這兩類質疑都與采購需求不明確不合理直接相關。
對技術參數的質疑絕大多數體現(xiàn)在技術需求的“拿來主義”。即前期對供應商進行調研時，因信息不對稱、了解不全面，在制定采購需求時側重于某家產品的參數。
對評標方法的質疑主要側重于兩方面，一方面是量化問題，另一方面是對一些加分項的證書、業(yè)績合同、證明材料的傾向性或不相關性方面。
評審因素無法量化。這個也是采購需求的不明確導致的，由于采購需求比較籠統(tǒng)、不夠客觀和細化，導致評審因素都是比較籠統(tǒng)，也缺乏明確的評審標準，基本都是基于評估的主觀判斷優(yōu)良中差，賦予了評委較大的自主權。而且評審因素與技術商務需求也并非完全對應。這種情況在財政部發(fā)布的信息公告中，以及財政部對代理機構監(jiān)督檢查情況通報中比比皆是，這一方面說明大家對這一項內容沒有引起足夠的重視，另一方面也確實說明大部分的采購人、代理機構包括集中采購機構對量化的問題把握不準，即使利用專家的專業(yè)力量，也無法實現(xiàn)所有的評審因素指標完全量化，尤其是涉及到服務類、工程類項目中的設計方案、服務方案；貨物類的售后、維保等服務方案等。這也是接下來政府采購項目采購人、代理機構將面臨的嚴峻考驗。
履約驗收形式化。這也是與采購需求不清晰不規(guī)范直接相關的，由于前期需求不細化，到履約驗收時就沒有細化的標準和指標，因此驗收只能是走過場、重形式。以貨物采購為例，所謂的履約驗收標準大部分是一些通用的外象的內容，如是否按期交貨、數量規(guī)格型號是否符合要求、外包裝是否完好、主機配件等是否齊全等等，而未對于采購文件中所涉及的所有客觀量化指標進行詳細核對，再加上供應商的誠信體系不健全，導致很多縮水款貨物輕易通過了驗收，但實際使用時發(fā)現(xiàn)各種各樣的功能無法滿足，出現(xiàn)被擱置或棄之不用的情況，造成財政資金的極大浪費。
供應商虛假應標。這也是目前政府采購領域非常嚴重的一個問題。分析原因主要有以下幾點：
一是由于政府采購領域資格方面門檻極低，幾乎所有的供應商都能參與；
二是評審專家和供應商之間的信息不對稱，由于采購標的尤其是貨物類產品發(fā)展較快，產品更新?lián)Q代、技術變革較多，專家不可能完全了解所有供應商的所有優(yōu)缺點，只能通過比對其投標文件來進行評審；
第三點也是最重要的一點，目前的誠信體系不完善，供應商違法成本極低。一旦被發(fā)現(xiàn)虛假頂多是放棄中標，現(xiàn)在各地又取消了投標保證金，也沒有沒收保證金之說，供應商幾乎沒有什么損失；但是如果沒有被發(fā)現(xiàn)，就可以通過虛假投標獲得競爭優(yōu)勢甚至是中標機會，幾乎是無本萬利的游戲。馬克思說過“資本如果有百分之五十的利潤，它就會鋌而走險，如果有百分之百的利潤，就會使人不顧一切法律”，因此供應商幾乎是有恃無恐。
22號文中采購人和代理機構關注的幾大難點
市場調研如何有效進行。毋庸置疑，市場調研是一項行之有效的采購需求制定的方法。但如何做好市場調研，則是對采購人的考驗。
向誰調研？用什么樣的方法調研？哪些人員參與調研？調研成果文件如何確認？都是采購人實施前期調研時需要重點考慮的因素。
向誰調研，可以是供應商，可以是專家；但要注意公開公平公正，供應商一定要三家以上，且要有代表性，不能只傾聽一家之言。
用什么樣的方法調研，可以是問卷調查、論證、 咨詢，但一定要抓住重點和核心內容，獲取到真正有價值的信息。
哪些人員參與調研，這個要結合采購人內控制度，可以由使用部門、招標采購部門、財務部門和內部監(jiān)督部門共同派員參與，采購人也可以委托代理機構或者第三方機構組織或參與，以確保程序嚴謹公正。
成果文件如何確認？其實是與下述的采購需求審查息息相關的。成果文件最終要經過審查，才能作為采購文件的編制依據。
業(yè)績是否可以作為資格條件。根據《政府采購法》及其實施條例以及22號文，業(yè)績可以作為資格條件，但為什么實際項目中絕大多數項目不敢用呢？
究其原因，一方面與采購人員對擬采購項目了解不足、把握不準有關，另一方面也與法律法規(guī)的規(guī)定被過度解讀有關。其實《政府采購法》賦予了采購人自主權，《政府采購法》規(guī)定“采購人可以要求參加政府采購的供應商提供有關資質證明文件和業(yè)績情況，并根據本法規(guī)定的供應商條件和采購項目對供應商的特定要求，對供應商的資格進行審查”,但《政府采購法實施條例》又做了限制性的界定，“設定的資格、技術、商務條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應或者與合同履行無關”屬于以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇；87號令進一步規(guī)定“資格條件不得作為評審因素”。那業(yè)績能否作為資格條件？大部分采購人就拿不定主意了。比如說新成立的供應商認為業(yè)績作為資格要求限制和排斥了他們的參與，中小企業(yè)認為業(yè)績要求與經營收入直接掛鉤，要求業(yè)績就相當于對他們的經營收入進行限定，與87號令的規(guī)定相悖；再者，資格條件里要求近三年有類似業(yè)績，那在打分項里是否可以針對兩項及以上的業(yè)績進行加分？這些疑問沒有人敢明確的給與是或否的答復。而因這些情況發(fā)生的質疑投訴到了財政部門后，往往又因為種種原因獲得了支持。再加上各種自媒體公眾號標題黨不斷的刪減提煉，斷章取義，最終反映到實際項目中，采購人就會覺得如同幾道緊箍咒加身，畏首畏尾，不敢提要求，寧可放寬條件放寬門檻，程序安全沒有質疑投訴為第一要義了。
綜合評分法如何設定。相比較于《政府采購法實施條例》和87號令，22號文中關于評標方法一個最大的變化就是規(guī)定“采購需求客觀、明確的采購項目，采購需求中客觀但不可量化的指標應當作為實質性要求，不得作為評分項，參與評分的指標應當是采購需求中的量化指標”。這一項要求對采購人和代理機構來講是一項巨大的考驗。什么是采購需求客觀、明確的采購項目？按照需求管理辦法上下文意思來理解，起碼第十九條第二款、第三款中提到的兩類項目如通用設備、物業(yè)管理、大型裝備、咨詢服務等屬于該類型的采購項目。就以大型裝備來講，本身就屬于技術較復雜或者專業(yè)性較強的，本身該領域專業(yè)力量就不足，哪怕向專家和第三方專業(yè)機構尋求了幫助，采購人是否能列明所有技術指標？列明的這些技術指標是否能完整的描述產品的功能？是否能從這些指標里提煉出客觀但不可量化的指標？是否滿足了這些指標就是一個完美的匹配產品？是否需要考慮設備整體的配置，而不至于出現(xiàn)高配低能、資源浪費的情形？
另外，對于大型設備來講，參與評分的指標可能有上百項，根據87號令關于評審因素量化的要求，各指標對應的分值累計總和應與技術評審項總得分一致，對于參數眾多的設備，平均到某個指標上的分值將非常少，即使負偏離項很多，只要價格足夠便宜，總體得分就不會太低。但是負偏離項過多，將直接影響設備的性能和使用。尤其是目前的誠信體系還不完善，供應商也都有趨利避害的本能，因此，對該類設備的評價就不能僅限于技術指標，況且并不是所有的技術性能、質量等指標都是可以量化的；另外還應考慮供應商的管理能力、履約能力、后續(xù)服務能力，但是這些因素不客觀也無法完全量化，是否能列入評審因素，采購人往往處于兩難境地。
如何實現(xiàn)有效的審查以控制風險而不僅僅是形式要件完善。應該說目前需求管理辦法從制度設計層面對采購需求管理全流程進行了約束，但是規(guī)定只是要求采購人應該怎樣做，具體怎樣算是做的好？判斷標準是什么？并沒有規(guī)定。因此大概率可以預見，采購人會根據規(guī)定制定相應的審查模板或者標準化的版本，由參與審查的內部部門填寫是/否，有/無，以定性的方式完成審查。具體采購需求尤其是其中的技術要求，或采購實施計劃里的合同條款、履約驗收標準、評審標準等內容，審查人員也不一定能達到這樣的專業(yè)程度。很容易出現(xiàn)形式要件都滿足，該有的資料都有，合法性上能實現(xiàn)，但實際上并沒有實質上解決采購需求編制合理性的問題。這是后期《政府采購需求管理辦法》落地實施過程中需要重點關注的一個問題。
如何實現(xiàn)22號文真正有效落地
完善采購人內控制度。政府采購過程中涉及的采購人內控，主要是解決以下問題：一是采購實施的必要性，即采購計劃是否適應經濟社會發(fā)展的需要，是否與部門職責范圍相符；二是采購需求的科學合理性，即采購需求是否符合法律法規(guī)、符合國家強制性標準、遵循預算、資產和財務等相關管理制度規(guī)定、是否符合采購項目特點和實際需要；三是采購程序規(guī)范性，即采購文件、采購過程、采購結果是否合法合規(guī)；四是采購效果如何，即履約驗收以及績效評價。
因此采購人的內控制度建設也主要從上述幾個方面入手。一是要落實單位內部的組織領導、職責分工、建章立制、程序規(guī)范、技術保障、運行監(jiān)督等具體措施，使制度能真正的發(fā)揮作用；二是內部崗位設置上要充分考慮人員編制安排，同時崗位職責要明確；三是要強化理論學習，不斷提升政府采購人員的綜合素質，打造一支具有責任意識、風險意識、廉潔意識及業(yè)務過硬、素質精良、職業(yè)規(guī)范的政府采購隊伍。
完善采購人內控制度。政府采購過程中涉及的采購人內控，主要是解決以下問題：一是采購實施的必要性，即采購計劃是否適應經濟社會發(fā)展的需要，是否與部門職責范圍相符；二是采購需求的科學合理性，即采購需求是否符合法律法規(guī)、符合國家強制性標準、遵循預算、資產和財務等相關管理制度規(guī)定、是否符合采購項目特點和實際需要；三是采購程序規(guī)范性，即采購文件、采購過程、采購結果是否合法合規(guī)；四是采購效果如何，即履約驗收以及績效評價。
因此采購人的內控制度建設也主要從上述幾個方面入手。一是要落實單位內部的組織領導、職責分工、建章立制、程序規(guī)范、技術保障、運行監(jiān)督等具體措施，使制度能真正的發(fā)揮作用；二是內部崗位設置上要充分考慮人員編制安排，同時崗位職責要明確；三是要強化理論學習，不斷提升政府采購人員的綜合素質，打造一支具有責任意識、風險意識、廉潔意識及業(yè)務過硬、素質精良、職業(yè)規(guī)范的政府采購隊伍。
提高代理機構專業(yè)化服務水平。提高采購人的專業(yè)化水平已是加強采購人內控制度、強化采購人主體責任的應有之義，此處不再贅述，本處重點強調代理機構的作用。代理機構在以往的發(fā)展過程中一直被定位為委托代理，所以大部分的代理機構都是按部就班的根據采購人的要求來完成采購工作，主要負責組織采購流程。隨著法律法規(guī)的不斷完善，采購人主體責任的不斷強化，采購專業(yè)化要求越來越高，代理機構就不能僅僅局限于流程代理了，應該定位于咨詢機構，給采購人提供專業(yè)咨詢服務，做采購人的顧問，重點從采購人面臨的難點出發(fā)提出解決思路和建議。
針對采購需求編制越來越規(guī)范細化的要求，代理機構應協(xié)助采購人做好市場調研，從以下幾方面為采購人提供調研方向：如貨物類的產品發(fā)展歷程；制作工藝；該產品所運用的核心技術；相關的國家標準、行企業(yè)標準，行業(yè)認證獎項等；目前市場上該類產品有哪幾個品牌，各個品牌的優(yōu)勢劣勢對比；本地市場該產品各品牌主要的廠商信息、代理商信息；主要供應商的報價策略、履約能力；該類項目風險分析及對應的管理措施等。
針對資格條件的設定，可以給采購人吃個定心丸，業(yè)績可以作為資格條件，但要掌握幾大原則：
一是要與項目特點和履約能力相關；不能為了設定門檻而有意為之；二是分值不宜過高，以3-5分為宜；三是不能限定金額、面積、人員等規(guī)模條件；四是不能限定區(qū)域、行業(yè)等限制性條件，但可以要求其合同中約定的供貨范圍或服務范圍、服務內容涵蓋本項目擬招標的標的和范圍，這樣也能達到同樣的效果。五是界定要清晰，如時間要明確，以合同簽訂時間還是以驗收時間為準；是投標人的業(yè)績還是所投產品的業(yè)績；是同類業(yè)績還是類似業(yè)績。
針對評審因素的設定和量化，雖然行業(yè)內都知道這對采購人和代理機構都是巨大的考驗，但作為專業(yè)化的代理機構，就是要針對重難點問題幫采購人出謀劃策。既然《政府采購需求管理辦法》中對采購需求進行了定義“包括采購標的及技術和商務要求。其中技術要求是指對采購標的的功能和質量要求，包括性能、材料、結構、外觀、安全，或者服務內容和標準等；商務要求是指取得采購標的的時間、地點、財務和服務要求，包括交付（實施）的時間（期限）和地點（范圍），付款條件（進度和方式），包裝和運輸，售后服務，保險等”。
那就要結合采購需求來對評審因素進行設定。對于評審因素中的技術評分項，就可以從性能、材料、結構、外觀、安全，或者服務內容和標準中梳理出客觀并且可以量化的指標，比如說材料、外觀、結構以及有具體數據的服務內容、性能指標等，對上述技術指標可以量化得分的方式進行評審，每滿足一條得幾分，不滿足不得分；對于服務標準、安全等內容，無法完全確定客觀指標，不適宜作為評審指標，應當作為實質性要求。
對于商務要求，同樣梳理出可以客觀量化的指標，比如說交貨期，要求30天內交貨，每遲交1周扣幾分；比如售后服務響應時間，要求1小時響應，接到通知后12小時上門，響應時間每遲1小時扣幾分；售后服務人員3人以上，每少1名扣幾分；承諾零配件能保障5年以上的連續(xù)供應，每少1年扣幾分等。
但對于付款方式，要求合同生效之日起7 個工作日內，支付合同金額的 30 %；這種作為采購人內部財務管理制度要求，一般不允許偏離；再比如說保險，要求投保一切險和第三方責任險，這種為了維護公眾利益的條款，一般不允許偏離。這種商務要求就適合直接作為實質性要求，偏離的將導致投標無效。
把這些難點問題協(xié)助采購人解決了，采購人心里也有底了，項目也能順利的推進下去了。
充分利用大數據。當前我們深處大數據時代，各行各業(yè)都在產生大量數據，大數據具有大量化、多樣化、快速化和價值化的特點，招標采購行業(yè)中大數據的價值正在迸發(fā)，在采購需求編制的前期即市場調研階段的作用尤為明顯。比如說某新建醫(yī)院采購大型螺旋CT，對于這類大型復雜設備，單靠設備科或臨床科室的力量，是無法對其動輒上百條的技術參數、配置情況、市場價格等進行詳細的調研的，這時候大數據就會發(fā)揮重大作用了，比如近三年除了西門子、飛利浦、GE等眾所周知的進口品牌，國產設備有哪些品牌也有了類似的產品？各產品的核心優(yōu)勢是什么？市場定位主要在三甲醫(yī)院還是縣區(qū)級基層醫(yī)院？同等產品配置在近三年的市場價格有什么變化？利用大數據可以在較短的時間內實現(xiàn)這些資料的收集，然后采購人各科室在了解了基本信息之后，再開展調研就能比較容易的去偽存真，抓住重點了。
健全誠信評價體系。今年財政部首次組織開展全國政府采購代理機構監(jiān)督評價工作，代替原代理機構監(jiān)督檢查工作，并發(fā)布了《政府采購代理機構評價指標體系》。該指標體系從代理機構從業(yè)人員、經營情況、業(yè)績情況、內部管理制度完善性、采購過程規(guī)范性和獎罰情況等多方面、多維度的對代理機構進行評價，將促進和引導代理機構在專業(yè)深度研究、信息化廣泛應用、遵紀守法規(guī)范化運營等方面全面發(fā)展。
但對供應商的評價體系或評價指標尚未建立，在目前條件下，起碼應加大對違法違規(guī)行為供應商的懲罰力度。對于提供虛假材料騙取中標、通過行賄謀取中標、未按合同約定履行合同義務、違法分包轉包、違法終止合同、提供假冒偽劣產品的供應商，一經查實，要嚴格按照法律法規(guī)等相關規(guī)定進行嚴肅處理，堅決肅清不誠信的不良風氣，營造公平公正誠信的行業(yè)發(fā)展氛圍。使采購人前期耗費大量精力所擬定的采購需求，能真正通過政府采購活動、通過供應商之間的良性競爭取得良好的效果。
政府采購是基于履行社會公共職責而產生的功能需求，其基本出發(fā)點還是通過采購活動獲得確保政府履職所需的必要功能，盡可能的剔除不必要的或多余的功能。而對這些功能的分析和管理，反映到采購活動中，就是從源頭階段對采購需求進行科學合理的管理，一切從“必要”出發(fā)，優(yōu)化采購需求，過程規(guī)范管理，實現(xiàn)物有所值，滿足公共需求，提高政府采購資金的使用效益。《政府采購需求管理辦法》應運而生，加快促進該辦法落地實施，是我們所有政府采購相關主體義不容辭的責任。（作者單位：海逸恒安項目管理有限公司）
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